La existencia de un procedimiento administrativo por el que se ha de encauzar la actuación de las Administraciones públicas, está fundada por un conjunto de principios generales por los que se canaliza la función administrativa.
Tradicionalmente se ha afirmado que el fin del procedimiento administrativo es dar satisfacción a una doble garantía:
- de un lado, para los derechos de los administrados; y
- de otro, para el propio interés público.
El procedimiento administrativo tiene la doble finalidad de servir de garantía de los derechos individuales y de garantía de orden de la Administración y de justicia y acierto en sus resoluciones (TS 14-4-71).
La normación y garantía del procedimiento administrativo son sinónimos de eficacia administrativa, esto es, de un medio reglado de expresión de la voluntad administrativa, en garantía de los derechos de los administrados.
Es, además, un requisito esencial para la validez de los actos administrativos, ya que se sanciona con la nulidad de pleno Derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (LPAC art.47.1.e).
Inicio
(Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPAC-, art.54 a 69)
El procedimiento administrativo puede iniciarse:
- de oficio o
- a instancia de persona interesada
En esta guía se expone este segundo supuesto.
Por solicitud de los interesados
(LPAC art.66 a 69)
También puede ponerse marcha al procedimiento administrativo a instancia o rogación de persona interesada.
El legislador, bajo el principio antiformalista que inspira la tramitación de los procedimientos, admite cualquier forma de solicitud o instancia por la que el ciudadano interese la actividad de la Administración.
Requisitos de la solicitud
La solicitud de iniciación ha de contener los siguientes requisitos mínimos:
• Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente (electrónico o no) o del lugar que se señale a efectos de la práctica de las notificaciones (LPAC art.41.3).
• Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
• Lugar y fecha.
• Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio (LPAC art.9 a 12).
• Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige la instancia.
Además, según el procedimiento de que se trate, han de cumplirse condiciones y requisitos adicionales regulados en preceptos diversos:
- para la interposición de los recursos administrativos (LPAC art.115):
- para los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas (LPAC art.67.2):
- para procedimientos de revisión tributarios (RD 520/2005 art.2):
- para los procedimientos de concesión de apoyo oficial al crédito a la exportación mediante convenios de ajuste recíproco de intereses (RD 677/1993 art.8);
- para las solicitudes de inscripción y anotación en el Registro General de la Propiedad Intelectual (RD 281/2003 art.9);
- para los procedimientos de concesión de subvenciones y ayudas públicas (L 38/2003 art.23.2 y 27):
- para los procedimientos relativos a la concesión, mantenimiento y modificación de los derechos de propiedad industrial -remitiéndose por su parte, a los documentos exigidos por las normas específicas aplicables a cada modalidad de propiedad industrial- (RD 441/1994 art.3);
- para los expedientes relativos a prestaciones sociales y económicas para la integración social de los minusválidos, las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social y las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los emigrantes españoles (RD 1734/1994 art.3);
- para los procedimientos en materia de telecomunicaciones (RD 1773/1994 art.2
- para el otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones administrativas (RD 1778/1994 art.2):
Modelos y sistemas normalizados de solicitudes administrativas
(LPAC art.66.4, 5 y 6)
La LPAC permite que la Administración emita modelos y sistemas normalizados de solicitudes administrativas, que se han de poner a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas.
El presupuesto para la emisión de estos modelos es que se trate de procedimientos que afecten a una pluralidad indeterminada de personas (procedimientos masivos) y cuya resolución haya de ser numerosa.
Estos modelos, de uso voluntario salvo previsión expresa en contrario, están a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones públicas.
Los solicitantes pueden acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.
Los sistemas normalizados de solicitud pueden incluir comprobaciones automáticas de la información aportada respecto de datos almacenados en sistemas propios o pertenecientes a otras Administraciones u ofrecer el formulario cumplimentado, en todo o en parte, con objeto de que el interesado verifique la información y, en su caso, la modifique y complete.
Pluralidad de interesados
(LPAC art.66.2)
Si las pretensiones que se hacen valer en el procedimiento afectan a una pluralidad de interesados, y presentan un contenido o fundamento idéntico o sustancialmente similar, se faculta a los interesados para que presenten una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.
Fecha de presentación
(LPAC art.66.3)
Una vez presentada en las oficinas de los registros administrativos cualquier instancia, comunicación o solicitud, el presentador del documento puede exigir que se le expida el recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha y hora de presentación anotada por la oficina.
Tal recibo debe expedirse en el momento mismo en que se presente la instancia o solicitud.
El registro electrónico de cada Administración u organismo garantiza la constancia, en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si procede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al contenido del documento que se registra. Para ello, se emite automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del documento de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo de otros documentos que, en su caso, lo acompañen, que garantice la integridad y el no repudio de los mismos (LPAC art.16.3).
Inadmisión a trámite de las solicitudes
La inadmisión a trámite de las solicitudes administrativas causa indefensión, en cuanto que cierra el paso a una resolución administrativa expresa sobre lo que una cuestión de fondo, o íntimamente ligada con ella, violando así el derecho a una tutela judicial efectiva (TS 3-11-88, EDJ 16866).
Sin embargo, no existe violación del mencionado derecho al denegar la iniciación de un expediente que tiene el mismo objeto que otro anterior todavía no resuelto de forma definitiva y firme, ni siquiera definitivamente en la vía administrativa, cuando, además, no se apoya en un cambio objetivo de las circunstancias, sino en la aportación de nuevos elementos de juicio, de modo que la denegación venía impuesta por una indudable situación de litis pendencia (TS 11-2-87, EDJ 1144).
Acto de trámite
La actuación administrativa por la cual se acuerda el inicio de un procedimiento, ya sea de oficio, ya sea a instancia o solicitud de los interesados, es un acto de trámite, un acto que no hace más que poner en marcha la máquina administrativa en un determinado asunto, un acto simple de iniciación de procedimiento, que solo viene a posibilitar o preparar una futura resolución administrativa, sin que de momento establezca decisión alguna.
Al ser un mero acto de trámite, y no estar comprendido en la categoría de aquellos que aun perteneciendo al mismo género, tienen la especialidad, sin embargo, de decidir directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que pongan término a la vía administrativa o hagan imposible o suspendan su continuación, no es susceptible de ser recurrido, ya que el fondo del asunto no queda resuelto mientras no sea debidamente aprobado el ordenado proyecto para lo que se precisa la prosecución de la vía administrativa, y llegado este momento, es cuando pueden sentirse lesionados derechos pertenecientes a terceros interesados y surge la posibilidad de formular las oportunas reclamaciones (TS 26-1-82).
En la actualidad, se permite la impugnación en sede administrativa y en la vía jurisdiccional de los actos de trámite (entre otros), que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o un perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos (LPAC art.112; LJCA art.25).
Subsanación de las solicitudes
(LPAC art.68.1 y 2; RD 203/2021 art.14.2 y 3)
Al amparo del principio antiformalista, se admiten ampliamente las facultades de subsanación o mejora de las solicitudes administrativas, tratándose de un deber para la Administración y una carga para el interesado.
De esta forma, si la solicitud no reúne los requisitos mínimos o los exigidos singularmente por la normativa propia de cada procedimiento especial en función de la materia, la Administración debe requerir al interesado para que subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición (TSJ Cantabria 1-3-02, EDJ 126387).
Se ha reconocido expresamente la posibilidad de subsanación en supuestos de presentación telemática no finalizada o que no ha llegado a registrarse por falta de la firma electrónica (TS 31-5-21, EDJ 579582; auto 3-6-20, EDJ 582274).
En el supuesto en que el interesado no subsane los defectos o deficiencias advertidos por el órgano administrativo, se le ha de advertir que se le tendrá por desistido, exigiéndose al respecto resolución expresa de la Administración en la que se declare tal efecto, el desistimiento.
No obstante, la subsanación extemporánea de los defectos formales advertidos por la Administración al solicitante no determina el desistimiento de la solicitud. Salvo cuando concurran otros intereses protegibles y mientras que no tenga lugar la declaración expresa de desistimiento, el solicitante puede cumplimentar el requerimiento y subsanar el defecto advertido inicialmente, dando lugar a la iniciación y tramitación del procedimiento (TS 19-7-18, EDJ 595210; 20-12-18, EDJ 698793; 5-11-19, EDJ 726188).
Plazo
El plazo que otorga la LPAC para la subsanación y mejora de las solicitudes, como norma general para todos los procedimientos, es de 10 días, sin perjuicio de que admite su ampliación por 5 días más, bien a petición del interesado o a iniciativa del órgano administrativo, ante supuestos excepcionales como cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales y siempre que no se trate de defecto de cumplimiento con formatos o estándares.
El único supuesto en que se prohíbe expresamente la ampliación de los plazos para la mejora de estas solicitudes presentadas por los interesados son los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.
Rectificación de medio inadecuado de presentación
(LPAC art. 68.4; RD 203/2021 art.14.1)
No constituye subsanación en sentido estricto, en caso de presentación de documentos o escritos en papel por sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración o que voluntariamente hayan ejercido su derecho a emplear dicho medio electrónico, la posibilidad de presentarlos posteriormente por el cauce adecuado, previo requerimiento por plazo de 10 días con advertencia de tenerlos por desistidos o por decaído el trámite correspondiente, pues solo se tiene por efectuada la presentación o evacuado el trámite en el momento de la presentación posterior por el cauce debido.
Al respecto, ha de resaltarse la diferencia de tratamiento que al respecto se da en los procedimientos tributarios (LPAC disp.adic.1.2.a), en los cuales la presentación en papel por obligados a relacionarse por medios electrónicos con la Administración tributaria no da lugar a la inadmisión del documento, sin perjuicio de la imposición de sanción pecuniaria -250 euros- (LGT art.199.3, referido a la presentación de declaraciones, autoliquidaciones y contestaciones a requerimientos, así como otros documentos con relevancia tributaria).
Modificación o mejora de la pretensión
(LPAC art.68.3)
La Ley regula la invitación al interesado para que modifique o mejore su pretensión. Pero tal modificación o mejora voluntaria de la pretensión originaria instrumentada en la solicitud no puede ser ilimitada, pues solo han de admitirse aquellas variaciones que no alteren en esencia la originaria, pese a que el precepto no ha acotado su margen de actuación.
De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.
Declaración responsable y comunicación previa
Con la finalidad de aplicación de criterios de simplificación administrativa, la normativa reguladora de los distintos procedimientos ha ido sustituyendo los controles previos, a través de autorizaciones y licencias, por otras técnicas menos restrictivas como la declaración responsable y la comunicación previa.
Se trata de ciertos ámbitos relativos a algunas actividades económicas (p.e. apertura de establecimientos) en los que la previa licencia como requisito de actividad se sustituye por la presentación por parte del interesado de una comunicación previa o de una declaración o certificación responsable, aportando en su caso el proyecto correspondiente; de modo que la mera presentación habilita automáticamente el inicio de la actividad, sin perjuicio de la capacidad administrativa posterior de controlar la efectiva concurrencia de los elementos necesarios y su adecuación a la norma de aplicación.
De acuerdo con ello, se entiende por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad y de manera clara, precisa y terminante, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
La comunicación es aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en LPAC art.66.
Ambos documentos producen los efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permiten, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones públicas. No obstante, la comunicación puede presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente.
La inexactitud, falsedad u omisión , de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una comunicación previa, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable o comunicación previa, determina la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que haya lugar. Asimismo, la resolución administrativa que declare tales circunstancias puede determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.
Lugar de presentación
(LPAC art.16)
Se dispone la presentación en el registro electrónico de la Administración u organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualesquiera otros sujetos administrativos, en las oficinas de correos, en las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero, en las oficinas de asistencia en materia de registros o en cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Los registros electrónicos deben ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros. Los documentos presentados de manera presencial ante las Administraciones públicas, deberán ser digitalizados por la oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido presentados para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado.
Los registros telemáticos permiten la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones todos los días del año durante las 24 horas. A efectos de cómputo de plazos, la recepción en un día inhábil para el órgano o entidad se entiende efectuada en el primer día hábil siguiente.
Oficinas de correos
(RD 1829/1999 art.31)
Como especialidad, hay que señalar la presentación en sobres abiertos para que el empleado pueda estampar el sello de fechas en la parte superior izquierda del documento principal de modo que se haga constar con claridad el nombre de la oficina receptora y la fecha de presentación.
También puede exigir el remitente que se estampe el mismo sello en las fotocopias aportadas a tal efecto, que como forma de recibo acredita la presentación con la consignación de la hora y minuto del depósito.
Practicadas todas estas diligencias, el remitente procede a cerrar el sobre y el empleado formaliza y entrega el resguardo de imposición, cuya matriz archiva en la oficina.
